All’art.1, il comma 1, invariato rispetto all’atto iniziale del Governo, contiene le finalità della legge e richiama norme di rango costituzionale e comunitario che costituiscono la cornice giuridica di riferimento di una legge che ha come obiettivo quella di “contenere” (non fermare, purtroppo) il consumo del suolo. In ogni caso la norma appare condivisibile e reca l’apprezzabile definizione di suolo come “bene comune” nonché “risorsa non rinnovabile che esplica funzioni e produce servizi ecosistemici”. A chiusura del comma viene sottolineata l’importanza del suolo per la prevenzione e mitigazione del dissesto idrogeologico. Il comma 2, nel testo approvato dalle commissioni, riporta limitazione del consumo di suolo, tra i principi principi fondamentali del governo del territorio, al pari del riuso e della rigenerazione urbana e dà la possibilità alle regioni di prevedere norme ancora più rigorose. L’esigenza di individuare alternative è dettata anche per le opere pubbliche di pubblica utilità. Con i commi 3 e 4 si obbligano i comuni a motivare, attraverso gli strumenti urbanistici, eventuali necessità di consumo di nuovo suolo, mentre si prevede che la pianificazione territoriale, urbanistica e paesaggistica debba tenere conto dei limiti imposti dalla nuovo legge. Il comma 5 punta a promuovere l’uso agricolo dei terreni liberi, anche in aree urbanizzate, in modo da recuperarli e valorizzarli.
L’articolo 2 contiene tutto l’apparato definitorio della legge. La definizione di consumo di suolo è stata modificata durante l’iter in commissione, introducendo la correlazione con la variabile tempo (l’unità di riferimento è l’anno) e l’aggettivo “netto”. Anche la riformulazione della definizione di superficie agricola non appare convincente, visto che tende ad escludere una parte significativa del territorio. In questo modo la misurazione del consumo di suolo effettivo risulterà di gran lunga più elevato rispetto a quello misurato con gli strumenti della legge. La definizione di impermeabilizzazione appare abbastanza valida ed è stata ampliata grazie all’attività emendativa del MoVimento 5 Stelle, anche se sarebbe stato più opportuno includervi anche quelli di riduzione della permeabilità del terreno e non solo quelli che comportano la sola eliminazione.
L’articolo 3 è l’architrave del provvedimento. La sua rubrica recita “limite al consumo di suolo” e contiene il meccanismo attraverso il quale Stato e regione costruiscono il regime di tutela del suolo agricolo. Il meccanismo è piuttosto articolato e i tempi affinché il nuovo quadro normativo entri a regime sono piuttosto lunghi. Servono sei mesi di tempo perché la conferenza unificata stabilisca criteri e modalità per definire la “riduzione progressiva vincolante” del suolo (ed è prevista una eventuale surroga del Governo). Una volta stabiliti i criteri sarà il Ministro delle politiche agricole (entro un anno dall’entrata in vigore della legge) a stabilire il quantum della riduzione. A questo punto interviene nuovamente la conferenza unificata che, nell’arco di ulteriori sei mesi, dovrà ripartire l’obiettivo di riduzione tra le singole regioni (anche in questo caso è prevista una surroga), nonchè definire i criteri di attuazione delle misure di mitigazione e di compensazione ambientale. E’ inoltre prevista un’attività di monitoraggio affidata all’ISPRA e al consiglio per la ricerca in agricoltura, mentre – grazie all’intervento del Movimento5stelle – al Ministro dell’ambiente viene affidato il compito di aggiornare e pubblicare dati e cartografia sul consumo del suolo.
L’articolo 4 stabilisce che siano le regioni a dettare disposizioni di dettaglio per incentivare i comuni a promuovere strategie di rigenerazione urbana, anche attraverso gli strumenti urbanistici e tenendo conto di importanti parametri per garantire la qualità e sostenibilità urbana ed edilizia. Con la stesura del testo unificato è stato purtroppo introdotto un periodo che consente l’applicazione di strumenti di compensazione e perequazione urbanistica, i quali- pur non potendo determinare astrattamente nuovo consumo di suolo – rappresentano uno dei congegni che spesso alterano gli equilibri della pianificazione urbanistica. L’articolo è stato migliorato con l’inserimento di due commi per chiedere che il riuso delle aree soggette a bonifica avvenga nel rispetto del codice dell’ambiente come indicato dal Movimento 5stelle e per obbligare i comuni a censire gli immobili abbandonati. Appare migliorativa la disposizione introdotta ex novo nel comma 8.
In riferimento all’art. 5, le censure sono di due ordini. La prima afferente al metodo riguarda il comma 1 che prevede la delega al Governo per approvare decreti legislativi costruiti per semplificare gli interventi di rigenerazione delle aree degradate. La materia urbanistica attiene ad una delle più importanti funzioni del governo della cosa pubblica e le regole che sovraintendono tale attività sono affidate all’intero Parlamento o – nel caso dei comuni – all’intero consiglio comunale. E’, infatti, noto che tutti i tentativi di affidare alle giunte comunali – e cioè alle maggioranze pro tempore – i poteri in materia di pianificazione comunale sono miseramente falliti. In questo caso il legislatore nazionale sembra utilizzare quale pretesto il principio della “rigenerazione urbana”.
Nel merito i pericoli sono evidenti. Nei principi e nei criteri contenuti nell’articolo 5 (che deve essere letto contestualmente all’articolo 4) non si pone alcun limite dimensionale agli interventi; non si pone in relazione la dimensione volumetrici dell’intervento con la volumetria esistente; non si fa alcun riferimento alle regole urbanistiche vigenti. Potranno aumentare le cubature a piacimento e potranno essere sottoposti a demolizione e ricostruzione anche aree oggi abitate dai legittimi proprietari: basterà avere il 75% dell’intero compendio (come noto si studia da tempo per portarlo al 51%) per poter operare in danno dei proprietari che non intendono trasformare il loro quartiere, per poter procedere senza alcun rallentamento: si rischia la più completa e totale deregulation mai tentata nel nostro Paese.
Del resto, sempre all’articolo 4 si fa riferimento all’obbligo dell’applicazione dei “principi di perequazione, compensazione e incentivazione urbanistica”, e cioè a quella potente combinazione di soluzioni tutt’altro che garantiste che ha contribuito a determinare il grande scandalo di Mafia capitale.
In merito all’art.6, siamo di fronte ad una formulazione che distrugge definitivamente la stesso concetto di area agricola. In assenza di tale disposizione, in base ai principi della legge urbanistica nazionale, le zone agricole erano quei compendi che dovevano garantire l’esclusivo uso produttivo primario. Il Parlamento, invece, con questa norma, favorirebbe la realizzazione in aree agricole di “dotazioni urbanistiche … e delle nuove tecnologie di comunicazione e trasmissione dati, in modo da offrire nuovo sviluppo economico ed occupazionale” . Il comma 5 precisa le caratteristiche delle dotazioni urbanistiche e consente di realizzare in zona agricola numerose funzioni quali le attività amministrative, i servizi ludico-ricreativi, i servizi turistico-ricettivi, i servizi dedicati all’istruzione, le attività di agricoltura sociale, i servizi medici e di cura, i servizi sociali, le attività di vendita diretta dei prodotti agricoli o ambientali locali. In definitiva viene consetito che in zona agricola si possano realizzare alberghi, palestre e centri sportivi, scuole e università private, cliniche e ambulatori, supermercati alimentari. In buona sostanza, la legge licenziata dalla Commissione parlamentare cancella l’urbanistica e lo stesso concetto di area agricola.
L’articolo 7 vieta il cambio di destinazione dei terreni che abbiano beneficiato dei fondi europei per l’agricoltura (PAC o sviluppo rurale). Il divieto vale per “soli” cinque anni dall’ultima erogazione e sono previste deroghe per gli interventi dell’articolo 6. L’articolo prevede anche sanzioni pecuniarie e l’obbligo di demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi, ma i tempi sarebbero tali da andare ben oltre il periodo del divieto ed è facile immaginare che le demolizioni non verrebbero mai effettuate.
L’articolo 8 stabilisce che i finanziamenti per gli interventi di rigenerazione urbana, di bonifica dei siti contaminati, di recupero delle attività agricole vengano concessi prioritariamente ai comuni che abbiano adeguato i propri strumenti urbanistici ai principi della legge (articolo 9).
L’articolo 8 è discutibile perché al comma 1 fornisce finanziamenti anche alle bonifiche di siti inquinati purché funzionale al raggiungimento della trasformazione urbanistica.
La medesima priorità di erogazione dei finanziamenti è stabilita per i soggetti privati.
In tal modo si consente ai privati che debbano realizzare interventi di bonifica sui propri manufatti di ricorrere alla generosa spesa pubblica.
L’articolo 9 istituisce con decreto interministeriale tra il ministro delle politiche agricole e dell’Ambiente, previa intesa in sede di conferenza unificata il registro dei comuni che hanno adeguato i propri strumenti urbanistici ai principi della legge.
L’articolo 10 impone l’obbligo di utilizzare i proventi dei permessi di costruire e delle sanzioni del testo unico sull’edilizia esclusivamente ad interventi per le aree urbane: opere di urbanizzazione, demolizione immobili abusivi, aree verdi, riqualificazione ambientale, prevenzione rischio idrogeologico e sismico, insediamento di attività agricole in ambito urbano. Viene, altresì, abrogata la pericolosa norma della finanziaria 2008 – prorogata più volte – che consentiva di utilizzare queste risorse per le spese correnti, tuttavia, con salvezza di quanto previsto in bilanci già approvati. Questo meccanismo aveva trasformato la cementificazione del territorio in un bancomat per gli amministratori pubblici locali, che simultaneamente incrementavano i bilanci comunali ed ottenevano facili consensi.
Con l’articolo 11 viene prevista una moratoria del consumo di suolo fino all’avvio a regime del nuovo quadro normativo, ma che non può durare più di tre anni. La moratoria non si applica alle opere pubbliche già previste nei piani triennali degli enti locali e delle pubbliche amministrazioni.
Sono altresì esclusi gli interventi edilizi già previsti dagli strumenti urbanistici (e questo potrebbe comportare una “corsa” ad approvare nuove varianti). Trascorsi tre anni entra in vigore una clausola di salvaguardia che consente un consumo di suolo annuo massimo del 50 per cento rispetto alla media dei cinque anni precedenti (in pratica un premio ai cementificatori). Appare di tutta evidenza che tale moratoria sia troppo breve e con le maglie troppo larghe per contrastare efficacemente una continua progressione dell’attività edilizia nell’immediato.
In conclusione, rispetto al testo iniziale del disegno di legge del Governo (AC 2039), che comunque già rappresentava un punto di mediazione tra l’esigenza di fermare in tempi rapidi nuovo consumo di suolo e le preoccupazioni di chi temeva ripercussioni in un importante settore dell’economia, il testo licenziato dalle commissioni ambiente ed agricoltura ha registrato un ulteriore peggioramento tale da modificare in modo sostanziale le finalità e potenzialità della proposta, che oggi potrebbe più realisticamente essere ribattezzata “incentivi al consumo del suolo per uso edificabile”, allontanandoci dall’obiettivo dell’Unione Europea di arrivare al consumo di suolo zero entro il 2050.
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